2025 這一波由公民發起的罷免案，第二批的投票在上週末告一段落。不過這不是我今天關心的話題。
8/23 有一案公投，稱之「重啟核三公投」，題名為：「您是否同意第三核能發電廠經主管機關同意確認無安全疑慮後，繼續運轉？」結果同意>不同意票，但因未過500萬票的門檻，公投未過關。
這也不是我今天想談的。
我想談的，是在公投結果出爐的記者會上，台灣民眾黨黨主席黃國昌所談到關於公投法的修法：
這次公投在沒有綁大選的情況下，投票率僅約3成，導致同意票沒能達到門檻，這是2019年民進黨修《公投法》把公投與大選脫鉤，把公投關入鳥籠的後果，「下個會期民眾黨會推動《公投法》修法，打破鳥籠公投，實踐主權在民的精神。」
週六晚跟週日花了一點時間作功課後，我對於公投投票日的修法爭論，有一個愈來愈強烈的感受：這不只是日期條文的選擇，而是三種價值的拔河—— 程序正義、審議品質、以及公民參與。
其實國民黨在今年五月就已經提案要翻盤 (改回公投綁大選)。這次黃國昌表態要推動把公投「綁回大選」，把這場原來沒有多少人關心的攻防重新推上檯面。問題在於，他這次的推動究竟是附和國民黨主張的公投綁大選，還是回到2021時代力量提過的「綁大選」？ (可是他現在已經在民眾黨了… 民眾黨的版本不是這樣)
到底是是「理念(利益)一致的合作」，抑或只是路線剛好一致，又或者是還有其他考量？ 這些現在尚未知曉的答案，未來自會牽動制度設計與政治現實的不同盤算。
現行法制與立法理由：為何固定「八月第四個星期六」、兩年一次
2019年修法後，《公民投票法》第23條明定「公民投票日定於八月第四個星期六，自中華民國一百十年起，每二年舉行一次；公民投票日為應放假日」——這是今天所有討論的基準線。該次修法的立法理由說明：
一、為保障國民行使公民投票直接民權之權利，應固定公投日期，以利人民參與及主管機關規畫辦理；另考量我國選舉係二年一次，為使公民投票得有理性討論之時間，爰規定公民投票每二年舉行一次以錯開選舉年。
二、公民投票為國民直接民權之行使，為憲法所保障，爰明定投票日為放假日。
其中「錯開選舉年可留下理性討論的時間」，其實是對2018年九合一選舉加10案公投的反省：投票時間過長 (到半夜)、選務失序、議題混戰、假訊息紛擾，甚至選務人員過勞的集體記憶。
但這個作法，副作用就是投票率低，使得公投案通過的機率更低。這對當年在野且立法院少數的國民黨而言，是不樂見的。這引發了2019年修法時最大的爭議：程序。
2019年修法程序爭議：
2019年修法留下的最大陰影，是程序正義。2019年5月17日法案提出一讀後，法案「當日即交付黨團協商」。在未進委員會 (還記得委員會中心主義嗎？)、未開公聽會的情況之下，一個月後 (6/17) 進黨團協商，當日院會三讀表決通過。
為什麼沒有進委員會、沒有開公聽會？民進黨在黨團協商時聲稱是國民黨「不讓委員會審查，兩次都被你們擋住沒辦法開。」(但我找不到這所謂「沒辦法開」的資料)；國民黨則指稱「是民進黨霸道，直接逕付二讀。」
就公報紀錄而言，的確沒有進委員會好好地討論，凝聚共識，就丟到黨團協商和院會三讀，用強力表決的方式通過了。如果這個法後續出了什麼問題，鍋就是在當時的立院多數 — 民進黨身上。
無論當時的政治動機如何，我認為今天的若有任何修法，更需要回到委員會中心主義、開足公聽會等程序，否則爭議只會升級。但以2025的立院現況，在藍白多數的情況之下，未來要推動「公投綁大選」，會不會把程序正義放到一邊，重蹈當年民進黨霸道的作法，靠三讀表決？甚至加入被藍白濫用的新招，靠臨時動議，甚至靠臨時再修正動議這種最高機密來推動？目前尚且未知。
我等著看。
當年三讀時的倡言：脫鉤的理念與反方的警訊
許多法案沒有絕對的對或是錯，所以當我們看院會三讀時立委關於此議題的發言，可以用心去思考雙方的論點和出發點。
例如尤美女委員發言時主張，公投是直接民主、人民自己作主，前提是能獨立判斷且議題須經充分討論；與選舉綁一起，容易變成民粹動員，2018年的混戰已是前車之鑑。
尤委員美女：（18時16分）主席、各位同仁。公投法一定要修正！何以需要修正？何謂公投？公投就是直接民主，直接民主即人民直接作主！人民要直接作主，必須是人民能獨立判斷，且所提之公投內容須經充分討論與溝通，經大家思辯後做自己的決定，這才是真正公投！非常遺憾，上一次修改公投法時，因為從鳥籠公投至完全釋放，致使2018年的公投案一下子冒出十個，讓很多人對公投內容完全不清楚，甚至人云亦云。加上時間短暫，也造成很多人無法充分掌握訊息，進而假訊息瀰漫。如要讓公投能真正回復直接民主，人民自己作主，且對於所提出的公投案能充分進行溝通、討論，並絕對公開資訊以防止假訊息，那麼很重要的一點就是，不能讓公投與選舉綁在一起！為何？因為當公投與選舉綁在一起時，就會變成民粹而非民主，這點從2018年的公投就可以看得非常清楚。
瑞士是全世界最早實施直接民主的國家，他們就是將公投與選舉分開，同時限制一年只能有四次公投，每一次只能三案，每一案均必須經過充分討論與辯論，並透過這樣的說服過程來讓公投通過。
為了讓公投回到真正的人民作主，由人民自己決定，就必須讓公投與選舉脫鉤，同時增加、拉長提案時間、審議時間及辯論時間，使人民得以真正討論、辯論，進而讓所有資訊公開。在2018年的公投裡，政府列出非常詳細的說明，試問有幾人看過所謂的公投說明書？又有幾人看過公投公告？甚至連公投都已經通過了，還有很多人搞不清楚狀況，包括同婚案還在講政府違背公投的民意，這就是目前荒腔走板的公投，所以公投法必須要修，謝謝。
李俊俋委員強調，公投應有獨立空間，避免被選舉干擾；並引國際例證指出瑞士等國家將公投與選舉分開，
李委員俊俋：（18時25分）主席、各位同仁。我們今天討論的是蔣絜安委員的版本，選舉、罷免、創制、複決本來就是人民基本的權利，而我們也有不同的規範。選舉、罷免規範在公職人員選舉罷免法，創制、複決規範在公投法；選舉、罷免、創制、複決都是人民的基本權利，我要自己行使權利，我不希望被偽造，這就是原來我們提出必須要有身分證明的原因，因為去年的三個案子，國民黨統統是偽造，包括百分之三十幾都是偽造的，連死人都可以連署；今年張麗善的提案仍然是偽造，連第一階段都沒有通過，這就是要身分證的原因，但是後來我們希望大家不要誤解，所以把這一條拿掉了。
事實上，今天公投修正的重點只有兩個，第一是調整公告及審議時間。過去公告時間只有28天，內政部戶政機關根本來不及審核，現在我們把它延長為60天，讓大家有更長的審議時間、更長的討論時間，才能真正了解公投內容是什麼。
第二是所謂公投脫鉤的概念。我們剛剛說得非常清楚，選舉、罷免、創制、複決都應該在一個獨立的空間，讓大家可以充分行使自己的權利，所以不應該有其他案子來干擾他獨立行使權利，也不應該變為政治動員的工具。去年的10個公投案，很明顯已經都變成政治動員的工具，所以我們現在主張公投應該跟大選完全脫鉤，每兩年舉行一次，所以就是一年選舉、一年公投。
有國民黨同仁表示世界上沒有人這麼做，我要告訴大家，瑞士是大家討論公投最多的國家，瑞士一年有4次公投，但是他們有一個非常重要的條文，就是公投不跟大選綁在一起，這就是瑞士的規定。其他包括英國、法國、義大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、丹麥、瑞典、奧地利、希臘、加拿大及澳洲，統統都是公投和選舉分開，包括所謂的丹麥，原來是合在一起，現在因為調整，也把公投和選舉分開，所以公投和選舉應該分開，讓大家有獨立的空間，獨自判斷選舉時要選舉誰，而在行使公投時，也可以對公投議題表達意見。我們認為，選舉、公投分開，人民才能獨立行使創制權、複決權，這就是我們要把公投跟選舉分開的原因。
剛剛國民黨的朋友還提到我們很多的前輩，其實有關公投的進程，1993年蔡同榮委員就開始提出公投案，但經過10年努力，好不容易在2003年通過公投法，但當時國民黨用非常高的門檻把它綁住，變成一個鳥籠公投；又經過十幾年努力，我們終於在2017年把這個鳥籠公投拿掉，降低了門檻，讓人民拿回他們的創制、複決權，這才是真正面對問題、解決問題。接著2018年我們實施公投，發現10個公投案出現太多問題，現在我們就必須共同面對來解決問題，就在這一次我們來修法，要修改哪些重點呢？一個就是延長公告跟審議的日子，一個就是公投和選舉脫鉤，這樣才真正讓人民有行使選舉、罷免、創制、複決之權，才是維護公投的權利，也才是照顧臺灣的民主。謝謝大家。
李委員俊俋：（19時39分）主席、各位同仁。這幾天香港的情形告訴我們，民主不會從天上掉下來，必須靠我們努力的爭取、努力的維護。蔡同榮先生在1991年就提出公投法，但是經過十幾年的奮鬥，才於2003年在立法院通過公投法，當時國民黨把公投視為洪水猛獸，所以加上了一個鳥籠，就是公投的門檻特別高。從2003年到2017年，我們面對的是所謂的鳥籠公投，我們希望降低門檻，林義雄先生在千里苦行的時候，請問國民黨的朋友到底在哪裡？他們只會在旁邊訕笑，對民主政治沒有付出一點代價。但是，在2017年終於把門檻降下來了，我們發現非常多的問題跑出來，為什麼？因為受太多其他因素影響，特別是政治利益的獲取，然後沒有辦法專心討論公投的相關議題，所以我們發生在19天辦了50場電視辯論會，辯到後來，大家都不知道在辯什麼，也因此，大家沒有辦法充分了解公投議題到底是什麼？公投要討論的內容到底在哪裡？到底要投贊成票或反對票我也不知道，這才是真正的問題所在。
所以今天不是很簡單的把林義雄、蔡同榮拿出來，然後說民進黨怎樣怎樣，我要告訴大家過去的情形，2008年1月2日連戰說公投絕對不能綁大選，公投綁大選就是混亂，就是渾水摸魚，所以我們絕對不能綁大選。2008年5月，馬英九說我們一貫主張公投不能綁大選，當時附和的不是賴士葆嗎？不是費鴻泰嗎？不是林德福嗎？所以現在的問題在哪裡？公投發生的問題，就是沒有辦法讓人民專心對公投議題充分的了解、對公投真正產生的問題表達個人的意見。
剛剛曾銘宗委員說如果有緊急事件怎麼辦？緊急時很簡單啊！如果有緊急的問題，本來就是立法院要解決，這是我們立法院的責任，因為創制、複決公投，只是補足代議政治的不足，如此而已嘛！難道你們不負起責任，統統交給公投就好了嗎？我告訴曾銘宗委員，你剛剛一再提及瑞士，瑞士一年有4次公投，但是瑞士現在的公投案已經排到2037年了，瑞士也從來沒有喊說公投案沒有辦法解決臨時問題怎麼辦？因為他們仍然有代議制度可以解決真正的問題。今天我們要面對的是，公投是人民的創制、複決權，這是人民的基本權利，我們要予以保障，但如果有人為了政治利益，而把真正的創制、複決權抹殺掉，只為了獲取政治利益時，這時候我們就要充分保障所有乾淨的空間，讓人民可以繼續行使他們的創制、複決權，所以我們在這個提案要求每兩年一次，一年公投、一年選舉，這樣就不會造成混亂，也才能夠充分讓大家行使他的選舉、罷免、創制、複決權，這才是人民真正要的民主，讓我們把權利還給人民吧！謝謝！
吳志揚委員則直言，第23條把「應綁」改為「不應綁」，形同「鐵籠公投」，將使通過機率更低，也增加成本與民眾負擔；且若中間發生重大急迫議題，兩年一次的硬性安排難以回應。
吳委員志揚：（19時32分）主席、各位同仁。第二十三條即所謂的鐵籠公投條文，也是最有問題的一條！各位，我們爭了多久，花了多少精神才終於爭到公投綁大選，為什麼？因為當公投不綁大選時，通過機率實在太低了！也許大家會抱怨去年選舉時公投案太多，我認為這是技術問題；既是技術問題那就可以克服，但政府無能克服，怎可反過來限制人民的公投權？這是大家爭老半天才爭得的，為何現在要改？只因選舉結果對民進黨不利？這樣就要改嗎？而且這條越修越離譜，本來是「應」綁大選，後來我們聽到行政院版要改為「得」，把「應」改為「得」，差很多！所謂「得」，就是「得」與「不得」皆可，所以我們質疑將完全被中選會主委操作，凡利於執政黨者就綁在一起，不利於執政黨者就不綁在一起，這樣已經夠離譜了！現在卻變成絕對不能綁在一起，更離譜，將「應」綁大選變成「不應」綁大選，而非「得」綁大選，是不是越往回頭路走呢？所以我們才會說鳥籠變成鐵籠，鳥已經在籠子裡生悶氣了，已經失去自由了！
各位，這條絕對不能通過！這條一旦通過，將會產生很多後遺症，除非從公投門檻或從其他方法著手擬出配套，否則此舉無異於閹割並沒收民眾的公投權！再者，剛剛曾委員也講到，二年舉行一次就會累積到一定量，這會是多大的量！況且每辦一次選舉、每辦一次公投都要花費大家的納稅錢，這樣不就變成每年都在選舉、每年都在公投，不是更增加大家的負擔？而且硬性的規定每兩年舉辦一次，那在這兩年期間如果碰到重大的、緊急的、人民急著想要的事情，難道一定要等到兩年後才能進行討論跟表決嗎？所以我們堅決反對！
要我說，我覺得正方的主張和反方的顧慮聽起來都蠻有道理的。
正方的主張：
- 避免選民注意力被選戰淹沒，提升議題理解品質。
- 降低投票作業複雜度、緩解選務壓力。
- 降低政黨動員挾持議題的機率，讓公投回到議題本身。
- 給予充分審議時間，對稱資訊與理性辯論。
反方的顧慮：
- 會降低投票率、損及代表性。
- 增加選務成本與人力負擔。
- 議題討論熱度不足、媒體關注度降低。
- 選民便利性下降，特別是偏遠或忙碌族群。
- 政治動員效果減弱，削弱公投的政治回應力。
目前檯面上各黨的版本
其實從 2019 之後，檯面上各黨都有再次提出新的提案，要修改 2019版的公投法。這部份在LawTrace 可以看得到：
國民黨：
國民黨2025/4 再次推動把公投改綁大選：「主管機關應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票，該期間內有全國性選舉時，應與該選舉同日舉行。」
台灣民眾黨
台灣民眾黨在2021/9/17曾提修法，主軸在釐清「憲法修正之公民複決」是否受公投法適用，並為疫情、天災等不可抗力提供延辦依據；對第23條亦主張「固定公投日」但排除憲法複決與兩年一次的限制，方便修憲複決與大選期程配合。至於2024/10/11 另有提案，但較集中於第21、43條，未觸及第23條的投票日。
時代力量
時代力量在2021/9/17的版本，可以看出來在公投日期的立場上，一樣是綁大選的。
2021 的社會集體選擇
2021年四案公投中，「公投綁大選」一案不同意票高於同意票，未通過。這個結果可被視為當時社會對「維持脫鉤」的支持。當然，公投不是不可逆的神諭；但任何要逆轉這個近期表態的立法，都必須在正當性上提出更強的理由，回答「為什麼現在需要不同的安排」。
若將黃國昌當前的「推動修法公投綁大選」話語置於此光譜上，他可能有兩種路徑：（1）和國民黨版本合作，全面改回綁大選；（2）把他曾身處的時代力量版本「帶到」民眾黨來(畢竟他現在是黨主席了)，未來民眾黨會改變過去的提案，以黃國昌的版本為主。但是是融合還是覆蓋(overwrite)，就難說了。
制度的選擇：公投是「思辨選擇」還是「即時喜好」？
公投這個工具，到底是為了「公民社會經過長期思辯後對議題的看法和選擇」還是 「公民面對議題時當下的喜好選擇/民意展現」？
這並不是二選一，也許兩者都可以。
但在立法時，這個定位問題，解釋了為何不同人會對「綁或脫」做出完全相反的選擇。
如果把公投視為彌補代議政治不足的「深思機制」，那麼延長審議、控管頻率、避免政黨挾持，就成為設計這個制度上，優先要考慮的地方；若把它視為突破政治僵局的「民意展現」，那麼提高參與率、借力選舉熱度，聽起來就合理多了。
台權會等公民團體長期主張前者，曾經明確要求把第一階段審查期延長至四個月、必要時補正兩個月，且公投案成立後給6到12個月的審議期，並引入影響評估與官方中立意見書，避免倉促成案與失衡資訊。這個作法的用意是，給予充足的時間讓社會有足夠的時間溝通、各抒己論，然後在理性且沈澱的情況之下，作出自己的選擇。此時要搭配的當然就是「兩年一次」+ 「公投不綁大選」。當然副作用就是「不夠即時」+ 「投票率低」。
而我的看法是，投票率低的解法，不應該是用綁大選這種容易變為激情對立選邊站的方式。而是要用其他的方式增加公民對此議題的關注，進而讓他們願意出門投票。如果用「對決」的方式把人帶到投票箱，當他們腦子一熱投下那張公投票時，這還是原先所想要的「深思機制」嗎？
從另一個制度設計的定位來看，如果公投的目的是要了解選民對議題的即時喜好，怎麼辦？ 此時制度設計當然就要「綁大選」+「即時(趁熱)」了。
這個時候的討論，還都停留在立法/制度的選擇 (沒有好壞)。但如果加上立法者的「私心」，想設計一個對自己有利的制度。(可能是2019的民進黨或是2025的藍白)，那就更複雜了。這解釋不同政黨在不同時期，對「綁或脫」會呈現態度翻轉。理想上，制度的目的不應為任何一方「加油」，而是設計一套「不論誰執政都願意遵守、也不易被濫用」的穩健機制。
但實務上，很難。
行政/立法者的工具選擇
制度討論很容易被現實權力所左右：在野少數（如當年的國民黨）傾向把公投當作補上立院席次不足的「民意出口」，而執政多數 (如當年的民進黨) 可能會用「公投應該提升議題的品質、充份思辯」為理由，讓公投降溫 (aka 藍白所提的鳥籠公投)。
那現在執政者 (民進黨) 在立院是少數，能不能反過來用公投作為民意的工具，取代立法院的民意呢？
我覺得很難。
如今立院席次相對少數的民進黨，若欲訴諸公投，則必然背負「既然執政，何不透過行政與國會溝通」的原罪。
所以現在藍白已經設好了一個聰明的局。接下來，修法/通過應該是無法避免的。
身為公民，我們能做什麼？
在了解原來投票日的設定有這些背後的脈絡由來，和不同制度設計考量後，我對於制度的選擇反而沒有特定的偏好 (不管是深度思辯還是民意喜好)。畢竟這是立法者的專業，不管他們選擇了哪一條路，不管他們是因為制度的選擇還是私心的政治利益考量，都一定會有制度上支持的說法。
而後果，不管個人喜不喜歡，那都是整個社會的承擔。
那身為公民、身為選民，有什麼是我們還能做的呢？
未來我會用三個問題去檢驗接下來的修法版本：
- 程序正義： 是否以公開、符合程序正義的精神進行立法？ 我要委員會中心主義，我要公聽會，我不要看到靠臨時動議或臨時再修正動議這種最高機密突襲的方式去過這個法。
- 審議品質： 在提案和發言中，能否看得出制度的選擇？如果立委發言說是要「讓公民有充份的思辯和討論」，但設計出匆促的審議期，那就是立法者的不專業。那只是把公投變成下一次政治對決的工具
- 政治算計： 如果接下來的數年因為執政/立法的席位分配，又改回去，我就要嚴格檢視立法的理由和對制度的選擇，強烈懷疑這不是制度的選擇，而是立場的私心。 當然，這要很多很多年後才會知道。
說到底，真正的關鍵是我們想要什麼樣的公投。若希望它成為台灣民主的增益，而不是政治情緒的放大器，修法就不能只計算哪一邊得分，而要踏實補上資訊、程序、和脈絡的三塊拼圖。當然我們無法期待立法者跟整個社會有完整的溝通，畢竟現在社會某個程度上是呈現撕裂的。但也因為如此，這兩年來的數次公民運動，包括2024的國會職權法 (青島東路)、預算刪減和凍結、2025立委罷免案，以及接下來的公民投票法修法，都逼著公民去了解立院的運作，去了解預算的審查機制，去了解罷免這個工具的使用，去了解立法的過程和攻防。
去了解政治。
看IVOD 的人變多了，看逐字稿的人變多了，用AI整理發言的人變多了，關心國會運作的人也變多了。
這一開始不是好現象，但做著做著，好像又不是一件壞事 :-p
致謝
這次研究公投法修法的過程中，大量運用了在國會松學到的好用工具，感謝這些工具的問世和作者們：
- LawTrace 立法歷程查詢：由 Ronny 的歐噴有限公司開發，西敏寺民主基金會支持，
- dataly: 一樣由 歐噴有限公司 開發，目的是是立法院資料更透明更容易被使用。
- 立法院議事暨公報資訊網 ：許多原始資料的出處。
